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因項目設計不合理導致PPP項目回報機制變更怎么辦?有哪些相關建議?
2021年12月6日

因項目設計不合理導致PPP項目回報機制變更

怎么辦?有哪些相關建議?

結合PPP項目實踐情況,項目設計不合理導致PPP項目回報機制變更可能發生在PPP項目采購階段前或之后。鑒于PPP項目采購階段前發生PPP項目回報機制變更,政府方可通過調整PPP項目識別論證文件達到修正目的,在此不予贅述。而當PPP項目通過采購程序確定社會資本方后,發生因項目設計不合理導致PPP項目回報機制變更情形的,將直接影響政企雙方的核心責權利邊界劃分,也可能沖擊到PPP采購的公開、公平、公正和誠實信用原則,如不能妥善解決,將導致PPP項目陷入困境。

關于如何解決相關問題。首先,合理進行歸責,分類施策。第一,應當剖析“項目設計不合理”是哪方原因導致的?根據《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金(2016)92號)相關規定及PPP項目實踐經驗,政府方主動發起的PPP項目,從識別準備階段到啟動采購程序,政府方主導項目策劃設計,并通過PPP項目實施方案和采購文件明確政企雙方交易邊界條件,如被證明“項目設計不合理”,那么政府方理應承擔全部或主要責任。如由社會資本發起的PPP項目,據此編制項目實施方案和項目采購文件明確政企雙方交易邊界,如存在“項目設計不合理”,那么社會資本方理應承擔相應責任。


第二,應當客觀評估“項目設計不合理”產生的實際影響。并非所有的不合理因素均需直接變更項目回報機制,比如在部分高速PPP項目中采取的是使用者回報機制,但政府沒有采取合理措施保障及培育車流,致使社會資本面臨較大的投資風險包括影響項目融資的可得性,這種情況下應當優先考慮增設政府方采取必要保障措施的義務,包括確保項目在一定區域內的唯一性、項目收費權的如期取得等,如果政府無法保障則可考慮調整回報機制。通常而言,只有當項目設計嚴重不合理且無法通過單方責權利調整進行修正時,才需要對項目回報機制加以調整。


第三,PPP項目回報機制的變更,應當遵循實事求是原則,由政企雙方協商調整。實踐中,部分地方政府為了多上項目或者減輕當期財承壓力,要求將政府付費項目調整為可行性缺口補助項目,甚至將不具有現實可行性的經營性內容裝入原有PPP項目中,這些做法都欠缺理性,也會為項目的可持續埋下隱患,實不可取。


其次,按規定調整識別論證等文件,不得因此新增政府隱性債務。PPP項目回報機制變更,意味著PPP項目全生命周期過程的財政支出責任發生變化。政企雙方在考慮調整回報機制時,應當按照PPP相關規范文件要求,對項目實施方案,物有所值評價報告、財政承受能力論證報告原交易邊界條件進行調整,并獲取相關批準文件,確保政府財政能力可承受,不因PPP項目回報機制變更而增加政府隱性債務。同時,涉及項目建設地點、建設規模和主要建設內容、標準發生較大變化的,應當按照規定重新履行項目審核備案程序。


再次,簽署補充協議應符合PPP項目合同約定程序。無論是調整交易邊界繼續維持合作關系,還是協商提前終止的,政企雙方均應當通過簽署補充協議等方式明確變更后政企雙方的交易邊界條件,并遵循PPP項目合同關于簽署補充協議的要求,開展協議變更或協議終止的協商、簽署和報批相關工作。最后,進行必要的信息披露。為促進PPP項目各參與方誠實守信、嚴格履約,保障公眾知情權,因項目設計不合理導致PPP項目回報機制變更而簽署的相關補充協議、調整后的識別論證等文件,應當按照PPP相關規范文件要求進行PPP項目信息披露。

其他相關建議:從盡量規避項目設計不合理造成的不利影響角度,除上述提及的解決具體問題建議外,還應當重點考慮:一是委托法律、財務等專業機構提供支持;二是開展必要的市場測試工作,聽取社會資本方、銀行等融資方對PPP項目交易邊界條件的合理意見;三是確認談判階段,允許社會資本方提出優化建議,鞏固合作基礎;四是必要時,政企雙方可共同委托專家或者第三方機構進行評審或就某部分爭議提起仲裁,及時解決PPP項目實施過程中的相關爭議,以更好地推進項目進展。

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