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PPP項目使用者付費不足怎么辦?不同行業背景下,有哪些具體相關建議?
2021年12月2日

PPP項目使用者付費不足怎么辦?

不同行業背景下,有哪些具體相關建議?


關于PPP項目使用者付費不足的主要原因。據不完全統計,我國現階段60%以上的PPP項目或多或少都會涉及到使用者付費。PPP項目使用者付費不足主要表現為服務費單價或使用量不達預期,使用者付費收入在整個收費期或某一階段低于預測值,導致項目盈利水平下降或不能實現盈虧平衡,即項目收入無法覆蓋項目建設、運營成本,嚴重時將造成項目公司無法正常存續,進而影響公共產品和服務的穩定提供,最終對社會公眾的利益造成損害。

而引起使用者付費不足的原因多種多樣,例如同樣是高速公路項目使用者付費不足,其背后的原因可能是在前期進行車流量測算時存在較大偏差(包括為了使項目具備經濟可行性而人為調增車流量預測值);可能是因為通車后存在競爭性路段從而導致通行車輛被分流;也可能是因為實際批準的通行費收費標準低于預期而導致使用者付費不足;還可能是因為項目建設內容、規?;驑藴收{整導致投資額增加,或者因為融資成本或運營成本提高,導致實際取得的使用者付費收入不能覆蓋項目成本;甚至可能是以上多重因素同時并存,共同導致了使用者付費的不足。


關于實踐中使用者付費不足風險的常見分擔方式。首先,在使用者付費占比較高的傳統特許經營類PPP項目(如高速公路、供水、污水處理等)實踐中,對于使用者付費風險通常設定有較為完備的風險分擔機制。由于這類項目的服務費價格一般實行政府指導價,并按相關規定實施價格調整機制,所以對使用者付費風險的分擔往往體現在需求量上。而在這類項目的實踐中,極少數需求穩定,測算偏差可控的項目(如城市供水),其使用量風險通??芍饕缮鐣Y本承擔;而對于其它使用者需求可能發生較大波動且社會資本對該風險并不具備控制力的項目,通常會在PPP項目合同中約定最低需求風險由政府承擔,即當實際使用量小于約定使用量時,政府需要就需求量不足部分承擔相應的補助義務。


其次,實踐中還有部分使用者付費占比同樣較高的非特許經營類PPP項目(如標準廠房租賃、公益性公寓出租等),這類項目的收費標準一般并不采用政府定價或政府指導價,而通過市場化方式由社會資本與使用者自行商定。該種情形下,社會資本不僅需要承擔使用量(出租率)的風險,還需要承擔收費標準的風險。因此,一方面需要社會資本自身具有較強的專業能力,另一方面也需要政府提供更多的政策支持和配套措施來保障社會資本的合法權益。


另外,在部分可行性缺口補助項目中,由于使用者付費在運營收入中占比不高,對于使用者付費風險往往沒有明確、細致的說明,有的甚至直接約定使用者付費按實結算,導致使用者付費不足的風險實際上完全由政府承擔。

關于PPP項目使用者付費不足的相關建議。如前所述,導致PPP項目使用者付費不足的原因具有多樣性,不同行業和類型項目的風險分配機制也存在差異。因此,當項目出現使用者付費不足的情況時,無法給出“標準答案”,需要仔細剖析項目的具體情況,結合PPP項目合同的具體約定,雙方或者多方共同協商,找出解決問題方案。


建議:

一是在項目前期對影響使用者付費的因素進行充分解析,并設定合理的風險分擔方案和回報機制,并在PPP項目合同中明確約定相應的定價機制和調整機制等相關內容;二是對于重大項目,建議政府方聘請獨立的第三方機構對使用者付費測算的合理性、準確性進行復核、評估,必要時進行相應的敏感性分析,合理評價使用者付費不足風險對于項目整體收益水平的影響,從而降低使用者付費的測算偏差風險;三是對政策敏感度較高的項目,如光伏發電,垃圾焚燒發電項目,這些項目的標桿上網電價因政策調整,面臨著補貼退坡的風險,對項目使用者付費收入有較大的影響。建議這一類項目應在PPP合同中約定當政策發生調整時,處理問題的原則和具體的實施步驟,以免屆時雙方無據可依,問題久拖不決;四是建議財政部門對PPP項目因使用者付費不足導致的政府或有支出責任進行統計,并實施動態監管,防止因此造成的財政風險。

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