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危樓高百尺,該如何處置? ——評饒國禮訴某監獄管理局等房屋租賃合同糾紛案
2021年11月25日

一、案情簡介


2011年8月29日,晶品酒店與某監獄管理局簽訂《租賃合同》,約定:監獄管理局將南昌市青山南路1號辦公樓出租給晶品酒店,用于經營商務賓館?!蹲赓U合同》第五條特別約定:1.租賃物經有關部門鑒定為危樓,需加固后方能使用。晶品酒店對租賃物的前述問題及瑕疵已充分了解,承諾對租賃物進行加固,確保租賃物達到商業房產使用標準。2.晶品酒店如未經加固合格即擅自使用租賃物,應承擔全部責任。合同簽訂后,監獄管理局依照約定交付了租賃房屋。晶品酒店向監獄管理局給付20萬元履約保證金,1000萬元投標保證金。中標后監獄管理局退還了800萬元投標保證金。


2011年10月,晶品酒店與案外人簽訂加固改造工程《協議書》。在加固施工過程中,案涉建筑物大部分垮塌。此后,因對建筑物垮塌后的責任及賠償問題無法達成一致,晶品酒店的經營者饒國禮訴至南昌市中級人民法院,要求解除租賃合同,并要求監獄管理局賠償其各項經濟損失281萬,退還20萬履約保證金及剩余200萬投標保證金。監獄管理局提出反訴,要求沒收履約保證金,并要求饒國禮賠償損失804萬元。


南昌市中級人民法院一審判決解除雙方租賃合同,判令監獄管理局返還投標保證金200萬元,并判令饒國禮賠償監獄管理局損失804萬元。一審判決后,饒國禮提出上訴。江西省高級人民法院經二審于2018年作出(2018)贛民終173號民事判決,改判監獄管理局返還投標保證金及履約保證金共220萬;改判饒國禮賠償監獄管理局損失182萬。


饒國禮、監獄管理局均不服二審判決,向最高人民法院申請再審。最高人民法院提審本案后,作出(2019)最高法民再97號民事判決,確認饒國禮經營的晶品酒店與監獄管理局簽訂的《租賃合同》無效,判令監獄管理局向饒國禮返還投標保證金及履約保證金220萬元,并駁回雙方要求對方賠償損失的訴訟請求。

二、裁判要點分析


本案再審過程中,最高院改判的基礎,是以違背公序良俗及社會公共利益的角度,糾正了原審法院對涉案租賃合同的效力認定問題,判決涉案合同無效。此后,基于雙方對于無效合同的簽訂均有過錯,進而認定各自損失自行承擔。


就合同效力一節,最高院觀點認為:


《商品房屋租賃管理辦法》第六條規定,不符合安全、防災等工程建設強制性標準的房屋不得出租?!渡唐贩课葑赓U管理辦法》雖在效力等級上屬部門規章,但是,該辦法第六條規定體現的是對社會公共安全的保護以及對公序良俗的維護。而《中華人民共和國民法總則》第一百五十三條第二款規定,違背公序良俗的民事法律行為無效;《中華人民共和國合同法》第五十二條第四項亦規定損害社會公共利益的行為無效。


根據江西省建設業安全生產監督管理站于2007年出具的《房屋安全鑒定意見》可知,案涉《租賃合同》簽訂前,涉案房屋已被確定存在嚴重結構隱患,可能將造成重大安全事故,屬于應當盡快拆除的D級危房。房屋的承重結構已不能滿足安全使用要求,構成整幢危房,不具有可在加固后繼續使用的情形。


在此情況下,雙方當事人仍簽訂《租賃合同》,約定將該房屋出租用于經營商務酒店,可能危及不特定公眾人身及財產安全,明顯損害社會公共利益、違背公序良俗。從維護公共安全及確立正確的社會價值導向的角度出發,對涉案合同效力的認定應從嚴把握,司法不應支持、鼓勵這種為追求經濟利益,而忽視公共安全、有違社會公共利益的行為。案涉《租賃合同》依法應認定無效。


三、律師評析


對于本案涉及的爭議問題,筆者認為有以下幾點內容值得注意:


1、違反規章的合同效力問題


《民法典》出臺前,判斷合同效力的依據主要為《合同法》第52條:“違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效”。但,合同法52條在司法實踐中存在擴張使用的傾向,有觀點認為“只要違反強制性規定就可以認定合同無效”。為遏制這種傾向,最高法先后出臺了相關文件和解釋,將認定合同無效的“法律”限定為“全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規”,將“強制性規定”進一步限定為“效力性強制性規定”。


民法典出臺后,合同效力的主要依據變成了《民法典》第153條。該條規定:“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。但是,該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外”。也就是說,必須結合具體的強制性規定的性質,才能判斷該法律行為的效力。


本案中,與爭議焦點相關的行政法規為《商品房屋租賃管理辦法》第六條:“不符合安全、防災等工程建設強制性標準的房屋不得出租”?!渡唐贩课葑赓U管理辦法》由住房和城鄉建設部發布,在效力等級上屬于部門規章。理論上而言,部門規章的禁止性規定不影響合同效力。那么,是否可以據此認為,合同效力就不存在任何問題了呢?答案是否定的。在效力性強制性規定之外,《民法典》(及原《民法通則》《合同法》)均有同一兜底條款,即違背公序良俗的民事法律行為規定無效。


除了本案爭議所涉問題外,此前最高人民法院印發的《全國法院民商事審判工作會議紀要》(《九民會議紀要》)中,亦有適用違背公序良俗而認定違反規章的合同無效?!毒琶駮h紀要》第三十一條規定:“違反規章一般情況下不影響合同效力,但該規章的內容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的,應當認定合同無效?!痹撘幎ǖ谋举|,仍然是基于違背公序良俗而認定合同無效,而不僅是基于違反規章的禁止性規定。


不過,為避免“公序良俗”被不當擴大適用,《九民會議紀要》也對此類情形進行了限定。一方面,個別列舉了容易產生違反公序良俗的主要情況,如金融安全、市場秩序、國際宏觀政策,并要求人民法院兼顧監管強度、交易安全保護以及社會影響等方面進行慎重考量;另一方面,也要求法院在裁判文書中進行充分說理,避免濫用“合同無效”而對整個交易穩定性產生影響。

2、危房處置和再利用問題


2021年8月,住房和城鄉建設部發布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》(建科[2021]63號)(以下簡稱:《住建部63號文》)。文件基本禁止了拆除重建型城市更新,將城市更新主要限制在綜合整治和有機微更新兩類?!蹲〗ú?3號文》中還提出了“堅持應留盡留,全力保留城市記憶”的要求,倡導加強對廠房、商場、辦公樓等既有建筑改造、修繕和利用。未來,建成歷史久、需要檢測加固才能再利用的房屋將越來越多。如何妥善處置此類房屋將成為未來城市更新過程中的一大重點。哪些房屋可以檢測加固再利用,哪些不應再利用?檢測加固應當按照何種程序推進,都是后續城市更新過程中需要慎重評估及處理的問題。


(1)并非所有的舊有房屋都可加固再利用


以本案為例,在安全生產監督管理已將涉案房屋確定為應當盡快拆除的D級危房的情況下,雙方當事人仍將協商房屋用于商業用途。這一約定顯然存在可能危及不特定公眾人身及財產安全的重大危險。事實上,案涉房屋也確實在加固施工的過程中大部分垮塌。本案幸未造成人員傷亡,但在類似事故中,造成人身財產損害的屢見不鮮。而除民事責任外,一旦發生事故,相關責任人也將承擔相應的刑事責任。


例如2020年3月7日發生的泉州隔離酒店坍塌事故,造成29人死亡、50人不同程度受傷,直接經濟損失5794萬元。坍塌的建筑物系泉州市新星機電工貿有限公司綜合樓,由于違法改建,已達到極限承載能力并處于坍塌臨界狀態,加之事發前對底層支撐鋼柱違規加固焊接作業引發鋼柱失穩破壞,導致建筑物整體坍塌。2021年10月,法院對相關責任人員進行了公開宣判,依法對相關責任人和數名失職瀆職的公職人員判處刑罰。


此類案件并非個例,新修訂的《安全生產法》更新實施后,對于建筑質量安全的管理、質量責任的落實更加細致和嚴格。相關責任人應吸取教訓,在舊房改建前,對房屋結構安全性等進行充分評估,判斷房屋是否具備改建和更新的基礎條件。若房屋在結構安全、重要使用功能等方面存在的質量問題已無法通過修復、降級使用等方法解決,該房屋被鑒定為危房的,應及時采取報廢、拆除等措施,不應再使用或者作為商業經營等標的物。


(2)區分質量缺陷類型,妥善確定再利用方案


房屋質量問題可分為房屋質量缺陷、房屋質量通病以及房屋質量事故。其中,房屋質量缺陷主要是對房屋的結構構件或安裝使用存在一定影響的缺陷。部分房屋質量缺陷可以通過返修、加固或更換危險構件等措施進行調整,達到規定的使用要求。本案雙方當事人約定,由承租人對租賃物進行加固,確保租賃物達到商業房產使用標準,即認為案涉房屋存在的質量缺陷可以通過修補解決。


然而,并非所有的房屋質量缺陷都可以通過修補解決。對于嚴重影響房屋關鍵結構功能,又無法通過修補解決的質量缺陷,若房屋尚未達到拆除標準的,由于此時直接拆除房屋將浪費資源、不符合綠色經濟的原則,可通過拆除部分危險結構、降級使用房屋等方式,減少房屋結構使用荷載、提升房屋的使用年限。本案中,當事人擬將案涉危房改造后用于經營商務賓館的方案,無法為案涉房屋“減負”,顯然欠缺考量。


但在城市更新的過程中,如果部分房屋未達到整體危房的等級,可以考慮進行部分拆除及余留部分加固改造等方式,保留與城市特色、城市記憶密切相關的部分,提升房屋的修繕和使用效率。


在拆除和改建前,應當由具有資質的鑒定部門對房屋建筑的可靠性及適修性進行鑒定。結合《民用建筑可靠性鑒定標準》,主要鑒定事項應包括建筑結構的安全性(結構承載力及結構穩定性)、建筑的使用性(使用功能的適用性和耐久性)和結構適修性(承載力不足的結構采取修復措施的技術可行性及經濟合理性)。經鑒定房屋具有改建可行性的,應結合使用年限編制完善的改建方案和環評、社評等相關評估。


改建過程中,亦應隨時關注施工及質量風險,一旦發現安全隱患的,應履行安全管理職責、及時采取疏散搬離等措施,避免事故發生。

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