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趨勢觀察
Trend Watching
“新基建+PPP”恰逢其時未來可期
2021年12月10日

日前,國務院副總理劉鶴在為2021中國5G+工業互聯網大會所作的書面致辭中表示,習近平總書記高度重視新一代信息基礎設施建設工作,指出要推動數字經濟和實體經濟融合發展。在此前的2021中國國際數字經濟博覽會上,劉鶴也曾提出“適度超前進行基礎設施建設”。


基礎設施是經濟社會發展的重要支撐。加快新型基礎設施建設,更是促進當前經濟增長、打牢長遠發展基礎的重要舉措?!笆奈濉币巹澨岢?,統籌推進傳統基礎設施和新型基礎設施建設,打造系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。強化新基建,推進數字產業化和產業數字化將成為時代大潮。


不少專家表示,PPP在我國經歷了多年的實踐探索,已步入高質量發展的新階段,其固有的服務基建的特性,將使其在新基建的建設中大有可為。


新基建和PPP具有天然契合的基因


目前,我國基礎設施存量資產高達400多萬億元。上海交通大學設計研究總院副院長兼城市開發綜合設計研究院院長趙國華認為,新基建本質上是供給側結構性改革,重點是補齊科技創新領域基礎設施的短板。與傳統基礎設施最大的不同在于,新基礎設施更加依賴于數字化技術,這并不是地方政府和政府平臺公司的核心能力,因此,只有少數新基建項目可以單獨由地方政府或其平臺公司投資實施,更多的將由具備技術能力的市場主體通過市場化模式實施,或者與地方政府合作實施,這給PPP模式帶來了新的內涵和應用空間。


華夏新供給經濟學研究院院長賈康也認為,新基建在中國具備大有作為的空間,結合中國經濟的成長性將不斷發揮正面效應。地方政府需守正創新,高水平制定供給側結構性改革方案。這其中,民營企業和PPP可發揮有效作用。


“新基建理念與PPP模式天然契合,二者相輔相成,互相推動,有利于政府治理體系現代化和治理能力的快速提升?!壁w國華說。


《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年三季度報》數據顯示,2021年第三季度,新入庫項目134個、投資額3439億元,開工建設項目114個、投資額2807億元。其中,新型基礎設施建設,新型城鎮化建設,交通、水利等重大工程建設項目,即“兩新一重”類新入庫項目94個,投資額2772億元,占全部新入庫項目的80.6%;簽約落地項目94個、投資額2717億元;開工建設項目102個、投資額1991億元。2014年以來,“兩新一重”類在庫項目累計8588個、投資額13.8萬億元;其中,簽約落地項目6459個、投資額10.9萬億元,開工建設項目4015個、投資額6.2萬億元。從以上數據可以看出,“兩新一重”類PPP項目是PPP市場的最大投資熱點之一。


PPP模式在新基建的適用領域


新型基礎設施主要是以信息網絡為基礎,面向高質量發展需要,提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系,具體包括基于新一代信息技術演化生成的基礎設施(如5G、物聯網、人工智能、云計算、數據中心、智能計算中心等),深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術,支撐傳統基礎設施轉型升級,進而形成的融合基礎設施(如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等),以及支撐科學研究、技術開發、產品研制的具有公益屬性的基礎設施(如重大科技基礎設施、產業技術創新基礎設施等)。


交通運輸部科學研究院發展中心總工程師劉洋認為,無論新型基礎設施的內涵、外延如何演變,在討論新基建的哪些領域適合采用PPP模式時,根本出發點是要明確哪些新基建屬于公共產品、公共服務范疇。


“從PPP的本質看,只有公共產品和公共服務領域才是PPP適用的領域,純商業、產業投資不適用PPP模式。公共用品和私人用品的區別在于非排他性、非競爭性?!眲⒀笳f。


劉洋分析,一是信息基礎設施。以5G為例,基站、光纖光纜在內的5G基建屬于公共產品的范疇,適用PPP模式,而終端運營、5G手機、絕大多數器件材料和設備,屬于產業投資、私人用品,可直接由市場提供。需要說明的是,公共產品范疇的信息基礎設施適用PPP模式,可采取特許經營方式由社會資本實施。二是融合基礎設施。融合基礎設施多是在傳統的公共基礎設施中引入互聯網、大數據、人工智能等技術,實現公共基礎設施的智能化,本質還是公共產品,適用PPP模式。三是創新基礎設施。創新基礎設施主要是指支撐科學研究、技術開發、產品研制的具有公益屬性的基礎設施,屬于公共產品的范疇,適用PPP模式。


云南省財政廳金融合作中心主任楊捷表示,通信、互聯網、互聯網交通基礎設施等市場化程度較高、盈利模式清晰、能實現成本轉移的行業,適宜采用市場化模式運作,而市場成熟度不足、下游產業有待培育、盈利模式不清,非競爭性公共服務的行業,如數據中心、智能計算、科教基礎設施等政府應提供的公共服務,建議采用PPP模式推進。


北京市中倫(上海)律師事務所合伙人周蘭萍認為,根據當前已入庫的PPP項目類型和所涉行業來看,PPP模式已廣泛運用于融合類基礎設施中,如智慧交通、智慧城市、智慧政務平臺等類型的PPP項目數量已初具規模。另外,以支持地方科研、信息技術開發或科技產業孵化為目的,且公益屬性較強的基礎設施項目,如高科技園區、數據中心、科技城等配套基礎設施建設項目也同樣適合采用PPP模式運作。


“然而,對于以5G、物流網、云計算中心為代表的通信網絡基礎設施而言,由于其本質上屬于通訊信息和互聯網增值服務,并非政府負有當然義務的服務,且實踐中已普遍由通信網絡運營商或互聯網信息服務商采用商業模式運作,因此該類項目不適宜采用PPP模式?!敝芴m萍說。


新基建PPP項目落地存難度


新基建PPP項目未來可期,但要真正落地也存在一些需要克服的難題。


上海市建緯律師事務所合伙人曹珊分析:一是融智易,融資難。比如,5G、工業互聯網、大數據中心、人工智能和智慧交通等信息基礎設施建設類PPP項目,其社會資本方往往具有強大的技術驅動力,但除了一些行業龍頭企業,大部分科技企業的資本積累程度較低、融資能力較為欠缺,難以滿足PPP項目的融資需求。二是缺標準,少指引。信息基礎設施領域的新基礎設施PPP項目,缺乏統一的行業標準和規范指引。一方面,導致項目操作時無所適從,給前期實施方案的編制和后期項目的落地帶來障礙;另一方面,標準和指引不同會造成不同區域甚至同一區域內部項目之間出現無法有效銜接的問題。三是需求大,觀望多。城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、特高壓等傳統基建領域中的新基礎設施PPP項目,投資體量大、建設周期長,一般的民營企業受制于資金和技術的壓力很難進入。因此,有關方面應采取有效措施拓寬新基建PPP項目發展空間。(本報記者 張雨馨)


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